海南的县改市、市改区史：谁升了、谁并了、谁消失了

早在2023年，我曾经写了篇文章《恳请“国家语委”送给海南人民一个zá音》，说了说海南通什市（现名五指山市）的“什”字应让国家官方确定读音为“zá”。也因为当时写作此文，所以我手里就有一些比如“2001年民政部关于同意通什市更名为五指山市的批复”的旧文件。翻看一下就会有些感慨：一个市的市名，说没就没了。那海南这一百年来，有多少县名、市名，也是这样悄悄没掉的？

于是我决定把这笔账捋一遍：海南的县改市、市改区，谁升了，谁并了，谁消失了。

※※※先看账本：从“3市16县”到“19市县”※※※

现在海南省是19个市县：4个地级市（海口、三亚、三沙、儋州），5个县级市（五指山、文昌、琼海、万宁、东方），4个县（定安、屯昌、澄迈、临高），6个自治县（乐东、陵水、昌江、保亭、琼中、白沙）。另外还有8个市辖区——海口4个，三亚4个，三沙还有西沙区、南沙区。

1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过《关于设立海南省的决定》时，海南只有“3市16县”：海口市、三亚市两个地级市，通什市一个县级市，加上9个县和7个自治县。当天代表们投票，2839名代表里1票反对、2票弃权，其余全赞成。

这里要先说一个海南跟全国大多数省份不一样的地方：市不管县。海口市除了自己那4个区，不辖任何一个县市；儋州干脆不设区，市直接管镇街，是个“直筒子”地级市，全国一共就4个这样的市（东莞、中山、儋州、嘉峪关）。19个市县都由省直辖，研究“省直管县”的学者韩艺在论文里管这叫独特结构——这是当年“小政府、大社会”改革留在行政区划上的痕迹。

※※※先说谁升了※※※

一百年下来，海南“升”过的账，按年份排是这样的：

年份	事件
1926年	海口从琼山县析出，设海口市政厅
1931年	海口市政局撤销，属地复归琼山县——第一次“升了又缩回去”
1950年6月	再从琼山县析出，设海口市
1984年5月19日	撤销崖县，设立三亚市（县级）
1986年5月31日	海口市升格为地级市
1986年6月	设立通什市（县级），当时海南还归广东管
1987年9月	三亚市升格为地级市；海南黎族苗族自治州撤销
1988年4月	海南建省，辖3市16县
1992年11月6日	撤销琼海县，设立琼海市——建省后第一个
1993年3月3日	撤销儋县，设立儋州市
1994年1月24日	撤销琼山县，设立琼山市
1995年11月7日	撤销文昌县，设立文昌市
1996年8月5日	撤销万宁县，设立万宁市
1997年3月12日	撤销东方黎族自治县，设立东方市
2001年7月	通什市更名为五指山市
2012年6月	设立地级三沙市
2015年2月	儋州升格为地级市
2020年4月	三沙市设西沙区、南沙区

六个县改市挤在1992到1997这五年里，这本身就是一段时代缩影。琼海市政府官网存过一篇纪念撤县设市30周年的文章，里面有个细节很有意思：1992年4月，国家民政部行政区划司的人员到西沙考察，顺道来琼海，时任县委书记韩至中陪他们看嘉积镇，趁机提出撤县设市的请求。后来讨论新市名，还真有人提议叫“万泉河市”——万泉河水清又清，知名度高嘛。民政部1992年11月6日发布《关于海南省撤销琼海县设立琼海市的批复》（见下图），这最后还是保住了“琼海”这个名字。12月2日，琼海开了庆祝大会，宣布即日起启用“琼海市”名称。

琼海市是海南建省后第一个撤县改市的，而东方是踩着全国末班车改的市。1997年3月，国务院批准海南东方、湖北汉川两个县改市之后，正式冻结了“撤县设市”审批——因为九十年代各地跟风改市改出了不少毛病。也就是说，东方黎族自治县3月12日拿到批复的时候，这扇门正在它身后关上。这一冻，就是二十年。

后来儋州2015年升格，那不算县改市，算县级市升地级市。

※※※一字之差，到底差在哪※※※

县改县级市，其行政级别完全一样，都是县处级，管的地不变，管的人不变，机构人员也基本不动。那当年各县挤破头，图的什么？大家（包括我在内）为什么觉得是“升”了？

图的首先是土地。媒体当年给湖南邵东县算过一笔账：改市后新增建设用地“至少是上千亩的增加”，公园广场这类公共用地估计可以增加一半以上，污水处理、垃圾处理这些城建项目也更容易立项、更容易拿到上级专项配套资金（潇湘晨报2013年报道）。

其次是钱。县级市的城区城市维护建设税按7%征收，县只能按5%，邵东的算法是一年多870万；更要紧的是转移支付和专项资金的用途——按《人民周刊》2017年6月19日《撤县设市：一字之差变化大》的说法，县的钱一般只能用在农业相关领域，市可以用于城市相关领域。四川射洪县住建局局长王彬在撤县设市后答记者问，一口气列了五条实惠，其中一条是“可以实行省级计划单列，直接面对省级有关部门，容易争取到更多城市建设项目、政策和资金”（来源：遂宁市政府网）。再往下是审批权和干部仕途：上海财经大学唐为的研究指出，许多县级市拥有相当于“副地级”的审批权，县级市的市委书记更可能进入地级市委常委班子。

最后一条最虚，也最实：门面。山东邹平一位干部接受财新采访时说，“真说不出什么大的差别，不过‘市’总是比‘县’好听”。这话听着像玩笑，但当年它是共识度最高的一条——出去招商，“某某市”的名片就是比“某某县”递得出去。

而给这场竞赛定规则的是1993年5月国务院批转的民政部《关于调整设市标准的报告》（国发〔1993〕38号），标准细到“驻地镇非农人口不低于8万、乡镇以上工业产值不低于15亿元、自来水普及率不低于65%（人口密度低的县放宽到55%）”这个程度。但是，北京大学国家发展研究院副教授李力行后来核过一笔账：1994到1997年全国99个县改市案例里，严格对照这个标准全部达标的只有6个，另有24个县三项大类指标一项都不满足，照样批了。名分先行、城市化后补——这十个字，是那一轮县改市的底色。

※※※再说谁并了※※※

“并”的账本上，最大的一笔是琼山。

琼山可以说是海南的“母县”。贞观元年（627年）就设琼山县了，此后一千三百年，位于琼山的府城一直是海南岛的政治文化中心。1994年1月24日，琼山撤县设市，4月8日琼山市正式挂牌。

然后只过了八年多。

2002年10月16日，国务院《关于同意海南省调整海口市行政区划的批复》（国函〔2002〕92号）下来，我抄一段原文：

同意撤销琼山市和海口市秀英区、新华区、振东区，以原琼山市和海口市原秀英区、新华区、振东区的行政区域设立海口市秀英区、龙华区、琼山区、美兰区。

这份批复“切蛋糕”切得非常细。比如遵谭镇，以海榆中线公路为界，西侧归秀英区，东侧归龙华区；府城镇的薛村、大样村两个村，单独划给龙华区；府城镇的其他地方归琼山区。一个镇沿一条公路劈成两半，一个镇里挑出两个村搬去别的区——省会的膨胀，就是这么一刀一刀切出来的。

琼山市，1994年4月8日成立，2002年10月被撤销，市龄八年零六个月。名分没了，但“琼山”两个字保住了——新设的琼山区2003年1月1日挂牌，还是驻在府城。

我老家就在海口市美兰区大致坡镇边上的文昌境内。大致坡这个镇，此前为琼山县下辖乡镇，1994年跟着琼山一起变成了“琼山市”的地盘，2002年又被划进美兰区。一个镇，十几年里居民户籍、营业执照地址等法定文件地址变换了三次。

比市县这一级更早动过刀的，是乡镇。2001年前后，海南搞过一轮乡镇撤并，据海南日报2010年的报道，全省乡镇从308个调整到201个，撤掉一百多个，幅度接近35%。今天很多人觉得莫名其妙的“某某工作站”，多半就是那轮合并的遗留。

※※※然后是改名的※※※

改名的账本上，通什最有故事。

“通什”的“什”，海南本地官方媒体和官方场合均读 zá，但《现代汉语词典》里“什”字只有 shí、shén、shèn 三个音，压根没有 zá 这个音。省政府2001年2月向国务院打报告，理由写得很实在：这个字给邮政通信、商务往来带来诸多不便。7月5日国务院批准，通什市更名为五指山市——五指山是海南岛的象征，主峰就在市境内。

有趣的是批复的附带要求：市改名五指山市之后，市里那个五指山乡就不能重名了，得自己再改——后来改成了水满乡。一个“五指山”，市抢走了，乡只能让贤。

再有趣的是2012年：五指山市的冲山镇更名为通什镇。市把名字丢了，镇把它捡了回来。所以今天通什这个名字还活着，只是降了两级。

△2020年4月2日，五指山市领导到通什镇什慢村视察工作（来源于网络），上图中清晰可见的村牌，“什慢”的拼音标注成了“ZAMAN”。

崖县的故事则是反过来。1912年崖州改称崖县，1958年县府从崖城迁到三亚。1984年5月19日撤销崖县设立三亚市（县级），1987年再升地级——崖县这个名字没了。不过2014年三亚设区，四个区里有一个叫崖州区，崖州古城也在。“崖”字丢了三十二年，找回来一个。

※※※最后说谁消失了※※※

前面这些都还算温和。真正的大消失发生在1950年代。

1952年，海南的行政设置是有史以来最庞大的时候：1个自治州、1个市、18个县——琼山、文昌、澄迈、定安、琼东、乐会、万宁、陵水、琼中、屯昌、临高、儋县、昌感、东方、白沙、乐东、保亭、崖县。

1958年大并县，海南日报2014年的一篇资料里列过明细：昌感、东方和白沙一部分合并成东方大县；保亭、陵水、崖县加上万宁的兴隆地区合并成榆林县；临高并入澄迈；定安、屯昌合成定昌县；琼山并入海口市；琼东、乐会两县合成琼海县。1959年，万宁并入琼海，昌感并入东方。到1959年底，全岛只剩10个县市：崖县、乐东、东方、琼中、琼海、定昌、儋县、澄迈、文昌、海口。

就是这样，1959年的海南岛上，今天的一多半市县都不存在。

榆林县还要单独说一句。崖县、保亭、陵水三县合并的“榆林县”，没存在几个月就出了状况——跟陕西省的榆林县重名。国务院批文下来：仍称崖县。海南历史上唯一一个“榆林县”，前后大约活了两三个月。现在“榆林”只剩榆林港、榆林市场、海榆中线这些地名碎片了。

1961年前后，这些县陆陆续续分了回来：保亭、陵水、昌江、白沙、临高、定安、屯昌、万宁都恢复了建制。但有几个，再也没有回来——

感恩县。隋大业三年（607年）设县，到1949年12月与昌江县合并为昌感县，这个县名用了一千三百多年。昌感后来拆分时，昌江回来了，感恩没有。今天它只活在东方市的感城镇、感恩河、感恩平原和感恩学宫里。一个县名熬过了一千三百年的朝代更替，没熬过1958年。

琼东县、乐会县。琼东1914年由会同县改置，乐会更老。1958年底两县（一度连同万宁）合并成琼海县。现在去嘉积，还能看到琼东中学、乐城岛这些名字——县没了，名字散落在镇村里。

琼山市。前面说过了，八年零六个月。

振东区、新华区。1990年11月海口设秀英、新华、振东三个区，2002年10月一起撤销重组。新华区改名龙华区，振东区连名字都没留——它的地盘划进了美兰区。

西南中沙群岛办事处。从广东省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，到2012年6月的地级三沙市，再到2020年的西沙区、南沙区——这是海南区划史上少有的、只升不降的一条线。

※※※撤县设市，变好了吗？※※※

写到这里，回头再看一个实在的问题：那一轮海南的撤县设市，到底带来了什么？是让这些地方更城市了吗？

我的答案是：没有，至少在产业结构上没有。看2025年的数：琼海市三次产业结构是32.4比12.0比55.6，第一产业（也就是农业）占三成多，依然占比最高；万宁市是35.6比25.5比38.9，第一产业占比比第二产业还高（琼海市统计局、万宁市政府网2025年经济运行数据）。文昌2025年上半年第一产业占比约44.6%（省统计局分市县表）。这些都是改了三十年左右的老“市”了，农业仍是第一支柱。

更扎心的是横向一比。澄迈县——从没改过市的那个县——2025年GDP559.92亿元，官方通报原话是“经济总量位居全省各市县（县级）首位”，比琼海（387.18亿）、万宁（352.6亿）这些“市”高出一大截。可见富不富，跟叫县叫市关系不大；澄迈靠的是老城开发区和马村港，是装进去了产业载体。再看临高县，该县2025年上半年第一产业占比约65.7%，全省最“农业”的就是它。

还有个细节：万宁市2025年新增入库的16家规模以上工业企业里，有15家是槟榔加工企业。万宁“市”里最“工业”的那一块，是把槟榔从生果烘成干果，也总算是有了个起步。

所以我简单总结一下：九十年代那批县改市，争来的是土地指标和一张名片；这张名片后来确实变现过——2009年国际旅游岛之后，琼海、万宁、文昌的滨海房地产吃到的名头红利是实打实的，万宁2025年房地产开发投资仍占全部投资的37.7%。但要说改市让这些地方的产业脱了农，那是没有的事。真正让一个市县换命的，从来不是名字，是装进去了什么平台：琼海有博鳌，文昌有发射场，儋州有洋浦，澄迈有老城。“市”是名片，不是发动机。

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总的来说，海南这一百年的区划账，变化多次，尤其是在最近这三十余年的迭代，海南已形成如今的稳定区划格局。所有消失的行政区划，均是为适配海南建省、省会扩容、区域均衡发展的战略调整，其中琼山并入海口、儋州升格地级市、三亚从县域蜕变为滨海地级市，是海南区划变革的三大核心里程碑，塑就了海南岛“北、南、西”的发展格局。——就是可惜“东”部的文昌、琼海和万宁还都是一样的弱，原本被寄予厚望的琼海市要加油呀！

作者：老痛

2026年10月10日 于 海口