（△图：洋浦港一角）

前言：海南封关三百天的政策落地现状

2025年12月18日封关，到10月14日，整整三百天。

10月18日，“活力中国调研行”海南主题采访活动在海口开场。在该活动的启动会上，有关部门的几位负责人对海南自贸港建设的进展成效做了情况介绍，披露了一些数据。

我从《海南自由贸易港建设总体方案》和《海南自由贸易港法》里挑了十二条有明确相关条文的、能对着查的政策，去对应了一下官方所公布的数据。见下图：

从上图可见，海南自贸港政策的落地情况非常不错，这十二条里面，就只有销售税（简税制）方面、数据安全有序流动方面还没有真正落地。（详细内容请点击放大以上图片）

这张表能看出一个大概的规律：跑得快的，基本都是一两个部委发个文就能办的事——免税清单、免签名单、登记办法等。跑得慢的，都是要动机制的——税制、外汇额度、监管权怎么分。前者是“给”，后者是“改”，难度自然也不一样。

在上表中，关于乐城的特许药械这个口子，是2013年2月28日国务院批准设立博鳌乐城国际医疗旅游先行区时就开的。当时给的是“四个特许”——特许医疗、特许研究、特许经营、特许国际交流。只不过由于在《总体方案》又写了一句“提升博鳌乐城国际医疗旅游先行区发展水平”，所以我也将其列在这里。

虽说从2018年关于海南建设自贸区、自贸港的设想提出，到2020年的自贸港政策发布，再到2025年海南自贸港封关运作，看上去是7年的时间，但事实上海南追求“自由贸易”整整用了38年——从1987年至2025年。

一、海南建省前后，就想把自己从全国关税区里“划出来”

1987年6月，邓小平在《改革的步子要加快》的谈话里说：“我们正在搞一个更大的特区，这就是海南岛经济特区。海南岛和台湾的面积差不多，那里有许多资源，有富铁矿，有石油天然气，还有橡胶和别的热带亚热带作物。海南岛好好发展起来，是很了不起的。”

这段话十个月之后就落了地。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过决议，设立海南省，建立海南经济特区。

很多人不知道的是，“封关”或者说“自由贸易”这件事的原始设计，几乎与建省同步。按中国（海南）改革发展研究院后来的梳理，1987年10月，中央十几个部委的领导会集海口，讨论海南建省办特区的基本政策，当时就提出：把海南推向国际市场，在海南岛的周围设关，把海南从全国统一的关税区体制中划出来，建立“一线放开、二线管住”的第二关税区。

1988年6月3日，邓小平在会见“九十年代的中国与世界”国际会议代表时说：“现在有一个香港，我们在内地还要造几个‘香港’，就是说，为了实现我们的发展战略目标，要更加开放。”（《要吸收国际的经验》，收入《邓小平文选》第三卷）这句话后来成了整个“再造香港”浪潮的源头，海南是其中最积极的响应者。当然我们都知道，香港的最大特色就是自由贸易。

1988年9月，海南省第一次党代会召开，大会报告里正式写进了“要创造条件建立第二关税区”。这份报告的起草者，是当时刚脱下军装来海南的迟福林，时任海南省委政策研究室和省体改办负责人。

据迟福林本人回忆，党代会后省委很快成立了特别关税区研讨小组，由省委书记许士杰牵头，一个多月内先后开了五次重要会议；1988年底，许士杰还率团到东南亚，就建区后引进外资的问题作调查研究，泰国、新加坡的一些大财团当场表态，海南特别关税区建立后他们将很快前来投资。

1989年1月，海南省正式向中央呈送了请求建立海南特别关税区的报告。这是第一次。

1989年底，许士杰又提出了著名的“上、中、下三策”：上策是在全岛“造香港”，实行特别关税区政策；中策是再搞几个洋浦那样的“小香港”；下策是全面落实国发〔1988〕24号、26号文件。这位已故老书记后来没时间看到答案——但这份“三策”，当时海南省政府研究中心的廖逊称之为“一份宝贵的精神遗产”。

二、当年的方案细到什么程度：法律、货币、“准央行”都设计好了

今天回头看，1992年前后那批研究的细致程度，可能超出很多人的想象。它不是喊口号，是把整套制度都画出来了。

法律上。文生浩、刘云亮在《海南大学学报（社会科学版）》1992年第4期发表《论建立海南特别关税区的几个法律问题》，把“第二关税区”的法律含义讲得清清楚楚：海南不实行国家统一的关税和关境管理制度，脱离国家关税领域的辖制；除军事、外交、边防和少数最必要的事务外，凡涉及海南经济发展模式、经济体制和经济政策的问题，均由海南自行决定，报中央备案。

他们还设计了立法程序：先由海南组织起草条例草案，送海关总署等中央部委征求意见，省人大通过后报国务院，由国务院提请全国人大及其常委会审议批准。——注意，连“建立自己货币体系、发行海南特区货币”都被列进了条例的必备内容。

货币上。赵尚质在《海南特别关税区的货币问题》里论证为什么要发行可自由兑换的“可兑换人民币”：人民币不可兑换，会抬高交易成本、降低经贸自由度，不能用作国际结算手段。文章还设计了发行基金的几条筹措渠道：出让成片开发地区、中央拨付、外汇结余留归海南等。

金融上。梁永强在《建立海南特别关税区金融体制初步设想》里更彻底：把海南省人民银行升格为“准中央银行”，列出制定金融政策、掌管货币发行、管理存贷款利率、管理外汇储备、审批金融机构等十项职权；配套成立银行同业公会，发展离岸金融、证券市场、外汇交易市场。

坐标上。许存茂在《关于海南特区再造“香港”问题》（《经济研究参考》1993年）里列了一份当时亚太地区“再造香港”的名单：从较早的新加坡，到菲律宾苏比克湾、泰国普吉岛、马来西亚槟城、印尼巴淡岛，北到俄罗斯海参崴、日本冲绳、韩国济州——整个亚太都在学香港。海南想抢的，是这趟浪潮里的中国席位。

也就是说，1988年到1992年，海南不是泛泛地“想开放”，而是连开门以后家里怎么过日子的图纸都画好了。

三、1992年第二次请示和一盆叫“代价”的冷水

1992年初，邓小平视察南方发表重要谈话，海南上下再次形成特别关税区的研究热潮。同年3月，国务院批准洋浦经济开发区——按许士杰的“三策”，这意味着海南终于有条件从“争取下策”转为“争取上策”了。

1992年8月8日，海南省委、省政府向中央提呈《关于建立海南特别关税区的请示》（琼发〔1992〕21号）。这是第二次。

也就在这股热潮里，有人站出来算了一笔泼冷水的账。时任海南省政府社会经济发展研究中心副主任、省社科联副主席的廖逊，在一次座谈会上作了题为《海南省实行“特别关税区”的代价与途径》的发言（刊于四川《社科界》1992年）。

他的开场白是这样的：

人人都赞成实行“特别关税区”，好比人人都瞧上了一个西瓜，但是假如我们了解买它的代价，了解它是七角钱一斤，就会有人赞成，有人不赞成。那个虚假的多数，便不复存在。

他接着把代价一样一样摆出来：

第一，国营工业。海南经过艰苦努力，正在把国营工业企业的亏损面从百分之六十降到百分之三十。而一旦实行特别关税区，外国工业产品大量涌入，“就不再是‘缩小多大亏损面’的问题，而是‘幸存多少企业’的问题”。

第二，具体到一瓶饮料。他说，海口罐头厂的天然椰子汁是名优产品，是国宴饮料，而实行特别关税区之后，它要视同进口产品，“就要和可口可乐同等待遇，同样打税，那时候国宴还吃得起吃不起”。

第三，橡胶。海南种着全国百分之七十以上的橡胶，成本远高于南洋各国，全靠国家统购维持。一放开，要么国家补贴，要么自生自灭，“百万农垦大军就要另辟财路”。

第四，机关干部。没有了配额、许可证，贸易厅相当大一部分职能就不存在了，用不着这么多机构、这么多干部，许多人要离开现在的位置另谋生路。他补了一句很辣的：“到了那个时候，今天许多最狂热的支持者，也许就会改变态度。”

最难得的是他的表态。他说：“说到这里我必须作个个人表态，否则大家会以为我是‘特别关税区’的反对者。我坚决支持‘特别关税区’，我属于‘七角钱的西瓜也说好’那一类。”

理由是长痛不如短痛——“关停并转”、“破产法”、“小政府大社会”喊了好几年成效不大，就是因为缺少进一步开放的推动。他把困难统统摆出来，是怕大家只讲好处、没有精神准备，将来顶不住了再打报告往回退，“中央就会说我们‘叶公好龙’”。

顺便说一句题外话。廖逊担心的那笔橡胶账，后来以另一种方式发生了：橡胶相当长的时间里已经“不值钱”、槟榔产值反超橡胶，对于普通农民来说，甚至远不如其他的经济作物。某种意义上正是他当年预言的“全面调整产业结构”。

四、1993年，不叫停的叫停

第二次请示的结局，按海口市政府网转载的《改革开放30年，海南需要新突破》一文的记载：1993年1月，在中国恢复关贸总协定缔约国地位的关键时刻，江泽民总书记在北京对即将前往海南就任省委书记兼省长的阮崇武交代，到海南后要把洋浦开发作为“重中之重”抓好，对海南设立特别关税区一事“不要再提，也不必批判”。

同年4月，江泽民到海南参加建省五周年庆典时，再次重申了这个意思。我个人觉得弦外之音是：事情没有做错，但时候不对。

此后，“特别关税区”这个词在海南的公开场合沉寂了下去。海南退回“三策”里的中策与下策：搞洋浦，搞保税，搞旅游。这一沉寂，就是十几年。

只不过在民间关于此事的讨论一直没断过。毕竟就在90年代初，海口的免税店等就曾经火爆过，大家是有过真切的体感的。

五、2008年，迟福林换了个词，又提了一次

2008年，建省办特区二十周年。《今日海南》第5期刊出迟福林的《走向大开放——自由贸易区走向与海南未来》。这篇文章三句话，把二十年的线索串了起来，我就摘录一些如下：

其一，“走向大开放是中央在海南建省办经济特区的初衷”；其二，“特别关税区凝聚着海南20年来的探索与追求”；其三，“今天所提的自由贸易区，事实上是从海南走向大开放的新形势出发，对原来特别关税区的延续、丰富和拓展”。

注意这三个词之间的衔接：当年把海南从全国统一关税区里划出来，叫特别关税区；二十年后把同一件事再提一遍，改叫自由贸易区。名字换了，内核没换——迟福林自己都写明了，“实行‘一线放开、二线管住’的特别关税制度……今天的自由贸易区，实质上是采取一系列新的制度安排，做到货物、资金、人员进出自由”。

这篇文章发表的前一年，2007年，中央已批复洋浦保税港区；发表后一年多，2009年12月31日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，国际旅游岛上升为国家战略。海南换了一条路，继续往“开放”两个字上拱。

（△海口市滨海一景）

六、2018年到2025年：第三次，格局成了

后来的事，大家都知道个大概了。

2018年4月13日，庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，党中央宣布支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。当时迟福林就在会场，会后接受央视采访时一度哽咽，说：“为了这个事情，我们期盼了30年。”（据“封面新闻”2018年12月《致敬40年》专访）

2020年6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》公布。2021年6月10日，《海南自由贸易港法》通过。2025年12月18日，海南自贸港全岛封关正式启动。

我把1992年那批设计和2025年的封关方案摆在一起，也许可以当个对照吧，见下图：

在上面图表中的第二行值得关注。1992年廖逊最担心的，是“海南的东西视同进口，椰子汁跟可口可乐同样打税”——所有海南货进内地，都要先过一道关税。三十三年后，制度没有这么一刀切。按财政部、海关总署、税务总局2025年7月联合印发的封关货物税收政策：海南自产的货物进内地，按国内货物流通，不按进口管理；要补税的，是当初免税进岛的“零关税”货物和它们的加工制成品——进来时没打税，出岛进内地就得补上，这个道理说得通。

真正的口子开在加工增值上：含进口料件的货物在海南实实在在加工、增值够三成，经“二线”进内地免征关税。封关后这个口子还放宽了：海南自产料件的价值可以计入增值，上下游企业的加工增值可以累计计算。当年的“椰子汁困境”，今天有了一个制度的解法。

当然，海南自贸港还处于建设阶段，关于制度与实操方面，相关部门、相关学者也还不断完善之中，而政策落地的实践也正在进行中，尤其是“放”和“管”的问题是需要研究和完善的。

结语

从1987年建省前夕到2025年海南封关，三十八年，瞄准自由贸易的几个词：第二关税区、特别关税区、自由贸易区、再到自由贸易港，到如今海南自贸港封关过了300天，政策落地展现出了一定的成效，回望过去政界、学界的努力颇令人感慨。

作者：老痛
2026年10月20日 于 海口